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      人大代表選舉是實(shí)現全過(guò)程人民民主的
      首要環(huán)節和堅實(shí)基礎

      全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )憲法室 黃宇菲

      來(lái)源: 中國人大網(wǎng)  瀏覽字號: 2021年12月07日 10:47

      人大代表選舉是體現國家一切權力屬于人民的基本形式之一。2021年11月5日,習近平總書(shū)記在參加北京市西城區人大代表選舉投票時(shí)強調,選舉人大代表,是人民代表大會(huì )制度的基礎,是人民當家作主的重要體現;要把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監督各個(gè)環(huán)節貫通起來(lái),不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主,更好保證人民當家作主。這是習近平總書(shū)記繼在中央人大工作會(huì )議上系統全面深刻闡述全過(guò)程人民民主的重大理念后,就人大代表選舉作出的重要論述,為實(shí)施好保障人民當家作主制度體系提供了科學(xué)指引,是各級人大扎實(shí)做好代表選舉工作的根本遵循。

      全過(guò)程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,貫通民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監督各環(huán)節,而民主選舉在其中居于前置性地位,為其他環(huán)節的實(shí)現提供前提條件、奠定組織基礎。我國已經(jīng)形成了一整套切實(shí)保障人民當家作主的選舉制度和程序,積累了豐富的民主選舉實(shí)踐經(jīng)驗,對于毫不動(dòng)搖地堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導地位,毫不動(dòng)搖地堅持憲法確定的人民民主專(zhuān)政的國體和人民代表大會(huì )制度的政體起到了重要的基礎作用。正確認識和把握人大代表選舉的內涵和方位,對于發(fā)展全過(guò)程人民民主,有著(zhù)重要的理論意義和現實(shí)意義。

      一、我國選舉制度在黨的領(lǐng)導下建立發(fā)展并逐步完善起來(lái),從民主政治上承載了我們黨的初心使命

      習近平總書(shū)記強調,人民代表大會(huì )制度堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導,把黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機結合起來(lái)。在中國革命和建設過(guò)程中,中國共產(chǎn)黨人把馬克思主義的基本原理與中國實(shí)際相結合,審時(shí)度勢,領(lǐng)導中國人民建立、發(fā)展和完善選舉制度,實(shí)現人民當家作主。

      (一)新中國成立前的選舉實(shí)踐

      中國共產(chǎn)黨自成立之日起就將“人民”二字鐫刻在自己的旗幟上。以毛澤東同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人深刻認識到,要實(shí)現民族獨立、人民解放和國家富強、人民幸福,就必須徹底推翻剝削階級統治廣大人民群眾的政治制度,建立全新的人民民主的政治制度和國家政權,真正實(shí)現由人民當家作主。1931年,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的第一個(gè)紅色政權中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府成立,通過(guò)召開(kāi)各級工農兵代表大會(huì ),吸收工農群眾參加政權??谷諔馉帟r(shí)期,陜甘寧邊區等抗日根據地按照“三三制”組織民主政權,在抗日戰爭的特定歷史條件下實(shí)行以普遍、平等、直接和無(wú)記名投票為基本原則的、具有鮮明中國特色的民主選舉制度。解放戰爭時(shí)期,邊區實(shí)行人民代表會(huì )議制度,人民普遍直接平等無(wú)記名選舉各級代表,各級代表會(huì )議選舉政府人員。

      新中國成立前的這些形式多樣、實(shí)際適用的選舉制度,是中國共產(chǎn)黨的偉大創(chuàng )舉,使廣大的基層群眾能夠真正行使民主權利,有效提高了人民的民主覺(jué)悟,極大增強了中華民族的凝聚力,有力推進(jìn)了中國政治民主化進(jìn)程,為新中國人民民主奠定了堅實(shí)的實(shí)踐基礎、制度基礎和群眾基礎。

      (二)第一部選舉法和第一次人大代表選舉

      人大代表選舉制度,是國家政治制度的重要組成部分。它關(guān)系到人民當家作主的實(shí)現,關(guān)系到各級政權機關(guān)能否真正體現人民的意愿。新中國成立后,黨中央十分重視人大代表選舉制度建設,根據我國實(shí)際情況和選舉實(shí)踐經(jīng)驗,及時(shí)提出立法修法的決策建議,充分發(fā)揮了黨在選舉制度建設中的領(lǐng)導作用。1952年,中共中央根據《共同綱領(lǐng)》的精神和國內外形勢,及時(shí)提出了召開(kāi)各級人民代表大會(huì )和起草憲法、選舉法等法律的建議,得到了各方面的廣泛贊同。中央人民政府委員會(huì )成立憲法和選舉法起草委員會(huì ),廣泛征求意見(jiàn)。1953年2月11日,中央人民政府委員會(huì )第二十二次會(huì )議通過(guò)我國第一部選舉法。鄧小平同志在草案說(shuō)明中指出:“在選舉法草案中,貫穿著(zhù)一個(gè)總的精神,就是根據中國當前的具體情況,規定一個(gè)真正民主的選舉制度?!?953年下半年至1954年上半年,第一次在全國范圍內進(jìn)行了基層普選,選舉產(chǎn)生并召開(kāi)了地方各級人民代表大會(huì )。1954年9月,第一屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議召開(kāi)。

      這是一段從無(wú)到有的探索之路,在中國的漫長(cháng)歷史中,人民第一次真正實(shí)現了當家作主,成為國家的主人。我國的選舉制度不僅最大限度賦予人民選舉權,而且明確保障選舉權和被選舉權的統一,使得其在建立伊始就成為名副其實(shí)的普選。人民享有最真實(shí)和沒(méi)有任何附加條件的自由、平等的選舉權利。這與上世紀五十年代西方資本主義國家通過(guò)性別、財產(chǎn)狀況、教育程度、居住期限、民族種族等限制普通大眾選舉權利的選舉制度,形成鮮明對比。

      (三)改革開(kāi)放后選舉制度不斷發(fā)展

      黨的十一屆三中全會(huì )后,全國工作重點(diǎn)轉移到社會(huì )主義現代化建設方面來(lái),必須認真地加強社會(huì )主義民主和社會(huì )主義法制建設。在這種情況下,中共中央政治局就選舉法、地方組織法等七個(gè)法律的草案兩次開(kāi)會(huì )專(zhuān)門(mén)討論。1979年7月1日,五屆全國人大二次會(huì )議通過(guò)了我國第二部選舉法,即現行選舉法。1979年選舉法在堅持1953年選舉法的精神、原則的基礎上,對人民代表大會(huì )選舉制度作了重要改革、發(fā)展和完善,擴大人民民主、加強和健全社會(huì )主義法制、保證和便于人民管理國家事務(wù),以適應黨和國家工作重點(diǎn)轉移到社會(huì )主義現代化建設的實(shí)際需要。

      此外,自改革開(kāi)放后到黨的十八大前,隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展變化,以及民主法治建設不斷推進(jìn),根據黨中央的要求和建議,全國人大及其常委會(huì )分別于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年通過(guò)修改選舉法的決定(決議),在代表名額分配、選民登記、候選人介紹、預選程序等方面作出重要修改,不斷提高選舉制度的民主化、科學(xué)化水平。

      (四)新時(shí)代選舉制度進(jìn)一步完善

      黨的十八大以來(lái),以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大工作、選舉工作和立法工作,習近平總書(shū)記多次提出重要論述,中央先后制定了有關(guān)文件,為新時(shí)代加強和改進(jìn)人大代表選舉工作、完善人大代表選舉的工作機制和法律制度,提供了理論指導和方向指引。2015年6月,中共中央轉發(fā)了《中共全國人大常委會(huì )黨組關(guān)于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見(jiàn)》,要求加強黨對縣鄉人大代表選舉工作的領(lǐng)導,把好人大代表“入口關(guān)”,加強選舉組織工作,加強人大代表資格審查工作,加強對選舉全過(guò)程的監督。貫徹黨中央決策部署,全國人大常委會(huì )于2015年第六次修改選舉法,從法律上、制度上著(zhù)力解決代表選舉工作中存在的突出問(wèn)題,推動(dòng)人民代表大會(huì )制度與時(shí)俱進(jìn)。2019年10月,黨的十九屆四中全會(huì )決定提出,健全人大選舉制度,適當增加基層人大代表數量。按照這一精神,全國人大常委會(huì )于2020年對選舉法進(jìn)行了第七次修改,針對各地基層行政區劃撤鄉并鎮、改設街道致基層人大代表數量逐屆減少的實(shí)際情況,適當增加了縣鄉兩級人大的代表名額。同時(shí),明確規定選舉工作“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導,堅持充分發(fā)揚民主,堅持嚴格依法辦事”,在法律上將黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法治國有機結合。

      在黨的領(lǐng)導下,我國選舉制度不斷完善并逐漸走向成熟,人民民主和社會(huì )主義民主的政治基礎不斷擴大,使根植于人民大眾深厚土壤的人大制度不斷完善發(fā)展,并成為全過(guò)程人民民主的堅實(shí)制度保障。

      二、我國選舉制度充分體現了全過(guò)程人民民主的廣泛性、全面性

      在我國法律制度中,憲法為選舉制度提供了根本法依據,選舉法專(zhuān)門(mén)對選舉的基本原則、制度程序等作出規定,全國人大常委會(huì )制定了《關(guān)于縣級以下人大代表直接選舉的若干規定》、《中國人民解放軍選舉辦法》等法律文件,每屆全國人大及其常委會(huì )還對下一屆全國人大代表名額和選舉問(wèn)題、香港澳門(mén)選舉全國人大代表的辦法、臺灣省代表協(xié)商選舉方案等選舉事項作出決定。此外,各省級人大可以制定選舉實(shí)施細則,對本地選舉事項依法作出因地制宜的規范。

      有了堅實(shí)的制度保障,選舉活動(dòng)依法開(kāi)展、井然有序。在每五年開(kāi)展一次的縣鄉人大代表直接選舉中,全國近10億選民親身參與投出神圣一票,這是國家政治生活中的一件大事,也是全過(guò)程人民民主廣泛性的最為生動(dòng)、最為充分的體現。

      (一)選舉的普遍性

      哪些人享有選舉權,是由國家政權的性質(zhì)決定的。我國是人民民主專(zhuān)政的社會(huì )主義國家,決定了我國選舉權的普遍性。我國憲法和選舉法都規定,中華人民共和國年滿(mǎn)十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權;但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。這一規定最大限度保障了絕大多數人享有選舉權。從1953年第一次全國基層普選的情況看,全國進(jìn)行選舉的地區選民登記人數占18歲以上人口數的97.18%。改革開(kāi)放以來(lái)歷次直接選舉縣鄉人大代表,選民參選率均保持在90%左右,保證了選舉結果充分體現最廣大人民意愿。

      (二)選舉的平等性

      選舉權平等是政治平等的一項重要內容。我國選舉制度真正實(shí)現了男女平等、民族平等、地區平等、人人平等。1954年第一部選舉法就規定“婦女有與男子同等選舉權和被選舉權”。根據憲法關(guān)于各民族一律平等的精神,我國選舉法設專(zhuān)章對各少數民族的選舉作出規定,保證聚居的少數民族在當地人大中有相應比例甚至更高比例的代表,并規定人口特少的其他聚居民族至少應有代表一人。2010年,選舉法第五次修改,根據我國城鄉人口變化的新情況和發(fā)展趨勢,規定城鄉按相同人口比例選舉各級人大代表,實(shí)現了1953年選舉法草案的說(shuō)明中提出的“完全平等”目標。在選舉權行使上,每個(gè)選民只能進(jìn)行一次登記,在一次選舉中只有一個(gè)投票權。同一級別的代表候選人,也只能在同一個(gè)選區或者選舉單位當選,并且不得同時(shí)擔任兩個(gè)以上無(wú)隸屬關(guān)系的行政區域的人大代表。

      (三)選舉保障人民意志的體現

      選舉自由是選舉制度民主性的重要體現,沒(méi)有自由的選舉,就沒(méi)有真正的民主。選舉法規定,各級人大代表選舉“應當嚴格按照法定程序進(jìn)行,并接受監督,任何組織或者個(gè)人都不得以任何方式干預選民或者代表自由行使選舉權”。在代表候選人提名程序上,各黨派、各人民團體推薦的代表候選人與選民或者代表十人以上聯(lián)名推薦的代表候選人,具有同等法律地位。在候選人確定上,確立差額選舉原則,選民和代表有更多的選擇余地,有利于選出人民群眾滿(mǎn)意的人大代表。在經(jīng)費來(lái)源上,選舉經(jīng)費都列入財政預算,由國庫開(kāi)支,為公民享受自由選舉權利提供物質(zhì)保障。在投票程序上,一律采用無(wú)記名投票,并且投票場(chǎng)所應當設有秘密寫(xiě)票處,保證選民自由選擇。在選舉秩序維護上,嚴厲制裁破壞選舉的行為,禁止境外勢力資助、干預選舉,保障公民自由行使選舉權利和選舉的獨立、公平、公正。

      (四)對當選代表的監督體現民主“全鏈條”

      關(guān)于民主與否,習近平總書(shū)記指出,要看人民在選舉過(guò)程中得到了什么口頭許諾,更要看選舉后這些承諾實(shí)現了多少;要看權力運行規則和程序是否民主,更要看權力是否真正受到人民監督和制約。我國的選舉制度既保障選舉過(guò)程的民主性,也保證選舉后對代表履職的監督的民主性。我國憲法和選舉法、全國人大組織法、地方組織法、代表法都規定,人大代表接受選民或者選舉單位的監督。人大代表是各級人大組成人員,是人民利益的代言人和維護者。人民監督人大代表履職,是全過(guò)程人民民主“全鏈條”的應有之義。選民或者原選舉單位對人大代表進(jìn)行監督有多種形式,包括聽(tīng)取代表報告履職情況,向代表提出批評、意見(jiàn)、建議,罷免等。

      三、我國選舉制度堅持從國情出發(fā),著(zhù)眼于行得通、可操作的民主

      習近平總書(shū)記強調,人民代表大會(huì )制度是符合我國國情和實(shí)際的好制度,是我們黨領(lǐng)導人民在人類(lèi)政治制度史上的偉大創(chuàng )造,是在我國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。我國選舉實(shí)踐充分證明,人民代表大會(huì )制度下的選舉制度,是符合國情、符合實(shí)際、符合人民根本利益的。我國選舉制度始終堅持從實(shí)際出發(fā),著(zhù)眼于實(shí)際的、具體的民主,在便于人民行使民主權利上下功夫。

      (一)直接選舉與間接選舉相結合

      我國選舉采取以直接選舉為基礎,直接選舉和間接選舉相結合的辦法。1953年選舉法規定的直接選舉范圍較小,鄉、鎮、市轄區和不設區的市人大代表,由選民直接選舉;其他各級人大代表由其下一級人大選舉。實(shí)行這樣的選舉體制,與我國幅員遼闊、人口眾多、各地政治經(jīng)濟文化發(fā)展水平不平衡,還未達到進(jìn)一步擴大直接選舉范圍的條件相適應。正如1953年選舉法草案說(shuō)明中所述,“如果我們無(wú)視這些實(shí)際條件(我國的具體情況),在現在就勉強地去規定一些形式上好像很完備而實(shí)際上行不通的選舉方法,其結果,除了增加選舉的困難和在實(shí)際上限制許多公民的選舉權利之外,沒(méi)有任何的好處”。

      1979年選舉法將直接選舉范圍擴大到縣鄉兩級,并保持穩定。

      (二)實(shí)行城鄉人口按相同比例選舉

      1953年選舉法對農村和城市選舉每一代表所需的人口數作了不同的規定。解放初期,我國城鎮人口比重只有全國人口的13.26%,而工人階級主要居住在城市,為體現工人階級的領(lǐng)導地位和國家的工業(yè)化發(fā)展方向,當時(shí)選舉法作出相應的規定。選舉法草案說(shuō)明中指出,“這些在選舉上不同比例的規定,就某種方面來(lái)說(shuō),是不完全平等的,但是只有這樣規定,才能真實(shí)地反映我國的現實(shí)生活,才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會(huì )中有與其地位相當的代表”,“隨著(zhù)我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展,我們將來(lái)也一定要采用……更為完備的選舉制度”,“過(guò)渡到更為平等和完全平等的選舉”。1979年城鄉人口比例與1953年相比變化不大,故而1979年選舉法基本上延續了第一部選舉法的規定。

      之后,隨著(zhù)改革開(kāi)放的進(jìn)行,我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展,城鎮化不斷推進(jìn),城鄉人口結構比例發(fā)生較大變化,全國人大及其常委會(huì )分別于1982年、1995年和2010年對城鄉人口選舉人大代表的比例進(jìn)行修改完善。到2010年,基于全國各地選舉實(shí)踐經(jīng)驗已經(jīng)比較豐富,全國城鄉人口比例也隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展已經(jīng)接近1:1的現實(shí)情況,修改選舉法一步到位實(shí)行城鄉按相同人口比例選舉各級人大代表,與時(shí)俱進(jìn)保障憲法規定的平等選舉權利。

      (三)增加基層人大代表名額,增強代表廣泛性

      近些年來(lái),我國農村地區的城鎮化發(fā)展速度較快,選舉法立足于這一實(shí)際情況作了有針對性的修改。2010年選舉法修改,針對鄉鎮合并較多、鄉鎮人口增加較多的情況,將鄉鎮人大代表名額上限由130名提高至160名。2020年選舉法修改,針對基層人大代表數量逐屆減少的實(shí)際情況,適當增加縣鄉兩級人大代表數量。各地新增的縣鄉人大代表名額應當向基層群眾、社區工作者等傾斜。

      我國選舉制度還確立了代表的廣泛性原則,確保適當數量的基層代表,特別是工人、農民和知識分子代表。當前,我國社會(huì )經(jīng)濟成分、就業(yè)方式日益多元化,也需要科學(xué)合理確定代表結構比例,確保社會(huì )各方面能有效參與國家政治生活,各方面人才能通過(guò)公平競爭進(jìn)入國家領(lǐng)導和管理體系。

      (四)保障流動(dòng)人口、殘障人士等參選

      改革開(kāi)放后,我國流動(dòng)人口和“人戶(hù)分離”情況增多,1983年關(guān)于直接選舉的若干規定就明確,選民在選舉期間不能回原選區參加選舉的,經(jīng)原居住地的選舉委員會(huì )認可,可以書(shū)面委托投票;選民實(shí)際上已經(jīng)遷居外地但是沒(méi)有轉出戶(hù)口的,在取得原選區選民資格的證明后,可以在現居住地的選區參加選舉。在近幾屆的選舉中,各地結合實(shí)際,放寬流動(dòng)人口在現居住地參選的條件。流動(dòng)人口居住比較集中的地方,將“常住人口”作為計算代表名額的基礎數據,并視情況分配適當數量的流動(dòng)人口代表名額?,F在各級人大中,都有農民工、進(jìn)城務(wù)工人員的代表。

      在投票方式上,1953年選舉法根據我國人口中文盲多的實(shí)際情況,采取了舉手表決與無(wú)記名投票并用的方式;1979年選舉法制定時(shí),我國人口的文化素質(zhì)大幅提高,因此規定了無(wú)記名投票方式。同時(shí),針對選民是文盲或者因殘疾不能寫(xiě)票的特殊情況,規定可以委托信任的人代寫(xiě)選票。

      人民代表大會(huì )制度是一個(gè)系統工程,人大代表選舉制度占據重要位置。通過(guò)民主選舉制度,逐級選舉產(chǎn)生各級人大。各級人大產(chǎn)生后,再產(chǎn)生同級的人民政府、監察委員會(huì )、人民法院、人民檢察院等其他國家機關(guān),國家進(jìn)一步通過(guò)國家機構組織制度、立法制度、行政制度、監察制度、司法制度以及人大代表制度和監督制度等,全方位、全覆蓋地擴大人民有序政治參與,確保黨和國家在決策、執行、監督落實(shí)各個(gè)環(huán)節都能聽(tīng)到來(lái)自人民的聲音,實(shí)現人民民主和國家意志相統一,確保國家長(cháng)治久安,確保全過(guò)程人民民主基礎牢固、行穩致遠。

      編 輯: 陶宏林
      責 編: 于 浩

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