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      加強憲法監督 完善備案審查制度

      張勇

      來(lái)源: 《中國法治》雜志2024年第3期  瀏覽字號:
        黨的二十大提出,完善和加強備案審查制度。這是以習近平同志為核心的黨中央在新的歷史征程上對備案審查提出的更高要求,也是備案審查制度首次寫(xiě)入黨的全國代表大會(huì )報告,具有里程碑的重要意義。2022年12月,習近平總書(shū)記發(fā)表《譜寫(xiě)新時(shí)代中國憲法實(shí)踐新篇章——紀念現行憲法公布施行40周年》署名文章,對完善憲法監督制度,推進(jìn)憲法監督的規范化、程序化建設作出重要指示,為完善和加強備案審查制度提供了根本遵循,指明了前進(jìn)方向和工作目標。
        貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示要求和黨的二十大精神,2023年12月29日,十四屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議審議通過(guò)《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》,在法律制度層面對備案審查工作作出系統全面規定,備案審查制度建設進(jìn)入新階段。在新的歷史階段,全面貫徹黨中央部署要求,圍繞落實(shí)關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定,準確把握備案審查制度的性質(zhì)與定位,科學(xué)認識備案審查工作的原則和目標,系統總結實(shí)踐經(jīng)驗,明確下一步工作面臨的任務(wù)與挑戰,對堅持全面依法治國、推進(jìn)法治中國建設意義重大。
        一、備案審查制度的性質(zhì)與定位
        法治是人類(lèi)社會(huì )治國理政的最佳模式。依法治國是順應人類(lèi)社會(huì )發(fā)展規律的希望之路,是實(shí)現中華民族偉大復興的必由之路。習近平總書(shū)記深刻指出:“全面推進(jìn)依法治國,是深刻總結我國社會(huì )主義法治建設成功經(jīng)驗和深刻教訓作出的重大抉擇?!睉椃ūO督是法治大廈的“拱頂石”,是全面貫徹實(shí)施憲法、推進(jìn)全面依法治國的重要制度保障。備案審查作為一項具有中國特色的憲法監督制度,是人民代表大會(huì )制度的重要組成部分,是憲法監督的基礎和重要著(zhù)力點(diǎn),承擔著(zhù)保證黨中央決策部署貫徹落實(shí),保障憲法法律實(shí)施,維護國家法制統一,保護公民、法人合法權利的重要使命。
       ?。ㄒ唬﹤浒笇彶槭且豁椌哂兄袊厣?、符合中國國情的憲法監督制度。1954年憲法明確規定,全國人民代表大會(huì )監督憲法的實(shí)施,確立了最高國家權力機關(guān)進(jìn)行憲法監督的體制。十年浩劫期間,法治建設曲折發(fā)展,憲法實(shí)施和監督工作陷入停滯。1982年現行憲法總結法治建設歷史經(jīng)驗教訓,明確全國人大及其常委會(huì )監督憲法實(shí)施的職權,規定行政法規、地方性法規以及相關(guān)決議、決定制定后應當報送備案,賦予全國人大及其常委會(huì )撤銷(xiāo)與憲法法律相抵觸的法規及有關(guān)決議、決定的職權,為備案審查制度的確立奠定了憲法基礎。此后,立法法、監督法從完善立法和監督制度范疇對全國人大常委會(huì )及地方各級人大常委會(huì )的備案審查作出規定,備案審查制度正式建立。
        黨的十八大以來(lái),黨中央高度重視備案審查工作,從推進(jìn)全面依法治國、實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度,圍繞加強憲法實(shí)施和監督,就加強備案審查提出了一系列明確的任務(wù)要求。2014年,黨的十八屆四中全會(huì )提出,加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規范性文件。2015年,黨中央有關(guān)文件明確備案審查“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作總要求。2017年,黨的十九大提出,加強憲法實(shí)施和監督,推進(jìn)合憲性審查工作。2021年,中央人大工作會(huì )議提出,提高備案審查工作質(zhì)量,依法糾正、撤銷(xiāo)違反憲法法律規定的法規、司法解釋和其他規范性文件。2022年,黨的二十大報告提出,完善和加強備案審查制度。2022年12月,習近平總書(shū)記在紀念現行憲法公布施行40周年署名文章中提出,要完善憲法監督制度,推進(jìn)憲法監督的規范化、程序化建設,提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量,推進(jìn)合憲性審查工作,落實(shí)憲法解釋程序機制,積極回應社會(huì )各方面對涉憲問(wèn)題的關(guān)切。
        全國人大常委會(huì )認真貫徹落實(shí)黨中央決策部署,積極履行憲法監督職責,完善備案審查制度機制,糾正違憲違法行為,有效落實(shí)憲法有關(guān)規定和精神,有力維護人民群眾基本權利,推動(dòng)備案審查制度和工作取得了突破性進(jìn)展,豐富和發(fā)展了中國特色憲法監督制度體系。實(shí)踐證明,備案審查制度依托于人民代表大會(huì )制度,是一項具有中國特色、符合中國國情、行之有效的憲法監督制度,是加強憲法實(shí)施和監督、推進(jìn)全面依法治國的基礎性制度安排。
       ?。ǘ﹤浒笇彶槭呛蠎椥詫彶橹贫鹊闹匾獌热?。推進(jìn)合憲性審查是黨的十九大提出的明確要求。2020年2月,黨中央出臺有關(guān)規定對推進(jìn)合憲性審查工作作出具體部署。習近平總書(shū)記在紀念現行憲法公布施行40周年重要署名文章中對推進(jìn)合憲性審查工作進(jìn)一步提出要求。黨中央關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的部署要求賦予備案審查制度新的使命,明確了全國人大常委會(huì )在備案審查中推進(jìn)合憲性審查,堅決糾正不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的規范性文件的任務(wù)要求。開(kāi)展合憲性審查工作,包括前端和后端兩個(gè)環(huán)節。前端的合憲性審查是事前審查,指擬制定出臺的法律草案、法規規章或者有關(guān)方面擬出臺的重要政策、重大舉措,在出臺前的論證、起草和審議階段,應當對其中的合憲性、涉憲性問(wèn)題進(jìn)行研究論證和審查。對此,習近平總書(shū)記特別指出,“有關(guān)方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措,凡涉及憲法有關(guān)規定如何理解、如何適用的,都應當事先經(jīng)過(guò)全國人大常委會(huì )合憲性審查,確保同憲法規定、憲法精神相符合”。后端的合憲性審查主要依靠備案審查制度來(lái)實(shí)現。已經(jīng)制定出臺的法規、規章、司法解釋等規范性文件,都應當依法依規向審查機關(guān)報送備案,由審查機關(guān)對其中涉憲性、合憲性問(wèn)題進(jìn)行審查,對不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容依法予以糾正處理。習近平總書(shū)記指出:“全國人大常委會(huì )的備案審查工作,當然就包括審查有關(guān)規范性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容,要加強和改進(jìn)這方面工作?!币杂X(jué)增強憲法意識,貫徹落實(shí)黨中央精神和立法法有關(guān)規定,在備案審查工作中注重審查有關(guān)規范性文件是否存在不符合憲法規定、憲法原則和憲法精神的內容,認真研究涉憲性問(wèn)題,及時(shí)督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問(wèn)題的規范性文件,回應社會(huì )有關(guān)方面對涉憲問(wèn)題的關(guān)切。
       ?。ㄈ﹤浒笇彶槭沁M(jìn)一步完善中國特色社會(huì )主義法律體系的重要制度。法律是治國之重器,良法是善治之前提。推進(jìn)全面依法治國首先必須構建完備的法律規范體系?,F階段,我國共有包括全國人大及其常委會(huì )、國務(wù)院、國家監察委員會(huì )、地方人大及其常委會(huì )、地方人民政府、香港和澳門(mén)特別行政區立法機關(guān)在內的立法主體880多個(gè),需要通過(guò)有關(guān)法律制度保證不同立法主體制定的規范性文件上下一致、左右協(xié)調。按照黨中央部署和憲法法律規定,我國已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊、監委、法院等各系統分工負責、相互銜接的規范性文件備案審查制度體系:中共中央辦公廳和地方黨委對黨內法規和黨內規范性文件進(jìn)行備案審查;全國人大常委會(huì )對法規、司法解釋以及香港和澳門(mén)特別行政區本地法律進(jìn)行備案審查;國務(wù)院對地方性法規、部門(mén)規章、地方政府規章進(jìn)行備案審查;中共中央軍事委員會(huì )對軍事規章和軍事規范性文件進(jìn)行備案審查;中央紀委、國家監委對地方紀委監委制定的紀檢監察規范性文件開(kāi)展備案審查;最高人民法院對省高級人民法院制定的審判業(yè)務(wù)文件開(kāi)展備案審查;地方人大常委會(huì )對同級“一府一委兩院”規范性文件和下一級地方人大及其常委會(huì )的決議決定進(jìn)行備案審查;地方人民政府對地方政府規章和行政規范性文件進(jìn)行備案審查。上述備案審查機關(guān)各司其職、相互協(xié)作配合,依法審查糾正處理存在違憲違法問(wèn)題的各類(lèi)規范性文件,探索形成各類(lèi)規范性文件備案審查監督體系的閉環(huán),是構建和完善中國特色社會(huì )主義法律體系的重要抓手,是新時(shí)代新征程加強憲法實(shí)施和監督、推進(jìn)全面依法治國的重要保障。
        二、新時(shí)代備案審查制度建設的發(fā)展與成效
        對規范性文件依法開(kāi)展備案審查是憲法和法律賦予各級人大及其常委會(huì )的重要職權,是各級人大常委會(huì )履行憲法法律監督職責的一項重要工作。黨的十八大以來(lái),全國人大常委會(huì )圍繞黨中央部署要求,依照憲法法律職責,分階段、分步驟統籌推進(jìn)備案審查制度建設,著(zhù)力提高備案審查工作能力和質(zhì)量,備案審查制度優(yōu)勢和獨特功效日益彰顯,備案審查工作取得明顯進(jìn)展。
       ?。ㄒ唬┤珖舜蟪N瘯?huì )推進(jìn)備案審查制度建設的三條主線(xiàn)
        嚴密管用的制度建設是高效推進(jìn)工作的基礎和源泉。黨的十八大以來(lái),全國人大常委會(huì )開(kāi)拓性的備案審查制度建設為備案審查工作的發(fā)展和進(jìn)步提供了重要的支持和保障??傮w上看,近年來(lái)全國人大常委會(huì )備案審查制度建設圍繞三條主線(xiàn)展開(kāi)。
        1.備案是審查的基礎和前提,沒(méi)有全面精準的備案,就沒(méi)有持續有效的審查。全國人大常委會(huì )備案審查制度建設工作的第一條主線(xiàn)圍繞加強信息化建設、完善備案制度機制展開(kāi),主要經(jīng)歷2016年4月啟動(dòng)備案審查信息平臺建設,2021年2月國家法律法規數據庫(第一期)建成,到推動(dòng)31個(gè)地方全面開(kāi)展省級法規規章規范性文件數據庫建設這段時(shí)期。這一階段的制度建設工作以推動(dòng)建立全國統一的備案審查信息平臺為切入點(diǎn),摸清全國法律法規、司法解釋的底數,在全國人大系統建立起依法有序的電子報備制度,完善相應備案審查工作機制,擴大審查范圍,豐富審查形式,增強審查力度,提高人民群眾的參與度,為全國人大常委會(huì )有序、高效開(kāi)展審查工作奠定基礎。在此基礎上,落實(shí)黨中央關(guān)于“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求,推動(dòng)地方省級人大常委會(huì )開(kāi)展數據庫建設,將省市縣鄉四級國家機關(guān)制定的各類(lèi)規范性文件納入數據庫進(jìn)行備案,鞏固拓展地方人大備案范圍,探索解決國家治理中規范性文件“清理—濫發(fā)—再清理—再濫發(fā)”的頑疾。
        2.公開(kāi)是推進(jìn)備案審查的關(guān)鍵步驟,完善的公開(kāi)機制是推進(jìn)備案審查工作的有力抓手。全國人大常委會(huì )備案審查制度建設工作的第二條主線(xiàn)圍繞促進(jìn)備案審查制度“顯性化”展開(kāi),主要是經(jīng)歷2017年12月全國人大常委會(huì )第一次聽(tīng)取并審議法工委關(guān)于備案審查工作情況報告,到2022年3月和6月修改地方組織法、全國人大常委會(huì )議事規則,規定各級人大常委會(huì )定期聽(tīng)取并審議備案審查工作情況報告這段時(shí)期。七年來(lái),各級人大常委會(huì )聽(tīng)取并審議備案審查工作情況報告的實(shí)踐表明,這一制度對維護國家法制統一、推進(jìn)全面依法治國具有重大意義,它豐富了人民代表大會(huì )制度,實(shí)現了中國特色憲法監督工作“顯性化”,增強備案審查制度剛性,促使制定機關(guān)提高規范性文件制定水平,深化和引領(lǐng)法學(xué)界對備案審查制度的認識和研究,推動(dòng)中國特色憲法監督理論體系不斷發(fā)展完善,有力推動(dòng)了備案審查工作在全國各地方全面深入開(kāi)展。
        3.制度來(lái)源于實(shí)踐,沒(méi)有持續豐富的實(shí)踐,就沒(méi)有嚴密管用的制度。全國人大常委會(huì )備案審查制度建設工作的第三條主線(xiàn)圍繞及時(shí)將成熟的實(shí)踐經(jīng)驗上升為法律制度展開(kāi),主要經(jīng)歷2015年、2023年立法法修改,2019年全國人大常委會(huì )委員長(cháng)會(huì )議通過(guò)《法規、司法解釋備案審查工作辦法》,到2023年12月全國人大常委會(huì )審議通過(guò)關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定這段時(shí)期。這一階段的備案審查制度建設工作,全面貫徹落實(shí)黨中央決策部署,堅持和發(fā)展全過(guò)程人民民主重大理念,圍繞加強憲法實(shí)施和監督、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系,及時(shí)、深入、系統總結備案審查工作新實(shí)踐新經(jīng)驗,不斷適應法治建設新任務(wù)新要求,創(chuàng )新制度機制,增強制度剛性,為更好地履行憲法法律賦予全國人大常委會(huì )的監督職權,提高備案審查能力和質(zhì)量,堅決糾正違憲違法行為,提供重要的制度依據和支持保障。其中,全國人大常委會(huì )制定出臺關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定,標志著(zhù)備案審查制度建設進(jìn)入了新的發(fā)展階段。
       ?。ǘ┙陙?lái)備案審查工作取得的進(jìn)展和成效
        2016年以來(lái),全國人大常委會(huì )持續開(kāi)展、扎實(shí)推進(jìn)備案審查制度建設,助力備案審查工作取得新進(jìn)展、新成效。
        一是實(shí)現電子報備全覆蓋,能力建設成績(jì)斐然。2018年建成全國統一的備案審查信息平臺,建立起依法有序的電子報備系統,規范報備方式,統一報備要求,實(shí)現電子報備全覆蓋。2021年初步建成國家法律法規數據庫,持續推動(dòng)地方開(kāi)展省級法規規章規范性文件數據庫建設。目前,已有北京、天津、重慶、浙江、貴州等23個(gè)省、自治區、直轄市人大常委會(huì )將省市縣鄉四級國家機關(guān)制定的各類(lèi)規范性文件納入數據庫,共計22.2萬(wàn)件,為落實(shí)黨中央關(guān)于“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求奠定重要基礎。
        二是制度建設實(shí)現新突破,工作機制不斷完善。2015年、2023年全國人大兩次修改立法法,完善備案審查制度,增加有關(guān)主動(dòng)審查的規定,強化常委會(huì )工作機構備案審查工作職責,明確備案審查中合憲性審查的要求和處理程序,健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機制等。2019年通過(guò)有關(guān)決定,對監察法規備案審查作出明確規定。2019年,十三屆全國人大常委會(huì )委員長(cháng)會(huì )議制定《法規、司法解釋備案審查工作辦法》,為開(kāi)展備案審查工作提供重要制度保障。2023年12月29日,十四屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議審議通過(guò)關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定,形成一套系統完備的備案審查法律制度,為持續推進(jìn)備案審查工作提供法治保障。
        三是備案范圍不斷拓展,審查對象日益明確。依法將監察法規納入備案審查范圍,明確對香港、澳門(mén)特別行政區本地法律的備案審查工作,將浦東新區法規、海南自由貿易港法規作為一種獨立的法規類(lèi)型納入備案審查范圍。黨的十八大以來(lái),共接收報送備案的法規、司法解釋1.6萬(wàn)余件。全面開(kāi)展形式審查,對報送備案情況進(jìn)行督促檢查,對遲報、漏報等情況予以通報。持續推動(dòng)地方各級人大常委會(huì )將本級“一府一委兩院”制定的規范性文件納入備案審查范圍,地方人大常委會(huì )備案審查范圍不斷拓展。
        四是審查方式與時(shí)俱進(jìn),審查機制不斷完善。綜合運用依申請審查、主動(dòng)審查、專(zhuān)項審查、移送審查和聯(lián)合審查等方式,依法開(kāi)展審查工作。黨的十八大以來(lái),共收到公民、組織提出的審查建議2.2萬(wàn)余件,2020年首次收到國務(wù)院有關(guān)部門(mén)提出的合憲性審查建議,對收到的審查建議逐一進(jìn)行研究、提出意見(jiàn)、依法反饋。對報送備案的法規、司法解釋主動(dòng)開(kāi)展審查。對涉及生態(tài)環(huán)境保護、民法典、長(cháng)江保護法、黃河保護法等20多個(gè)領(lǐng)域的規范性文件組織開(kāi)展集中清理工作。對其他備案審查工作機構通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機制移送的700多件法規、司法解釋認真進(jìn)行研究,提出處理意見(jiàn)。對香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區立法機關(guān)制定的本地法律依法開(kāi)展審查。
        五是合憲性審查穩步推進(jìn),有力維護憲法權威。注重在備案審查工作中審慎穩妥推進(jìn)合憲性審查,及時(shí)督促糾正存在合憲性問(wèn)題的規范性文件。啟動(dòng)有關(guān)程序廢止收容教育制度,妥善處理上級人民檢察院統一調用檢察人員人大任免程序、對涉罪人員近親屬采取“連坐”性質(zhì)限制措施、強制親子鑒定、民族地區推廣使用國家通用語(yǔ)言文字等合憲性、涉憲性問(wèn)題。落實(shí)健全憲法解釋工作程序的要求,準確把握和闡明憲法有關(guān)規定和精神,回應有關(guān)方面對涉憲問(wèn)題的關(guān)切,弘揚憲法精神,保障憲法正確有效實(shí)施。
        六是堅持有錯必糾,增強糾錯剛性。堅持問(wèn)題導向,完善糾錯機制,對審查中發(fā)現存在問(wèn)題的規范性文件,綜合運用溝通協(xié)商、提出審查意見(jiàn)、跟蹤監督等方式,督促制定機關(guān)及時(shí)糾正改正一批違反憲法法律的規范性文件。如督促制定機關(guān)修改完善全面禁放煙花爆竹、違法擴大襲警罪適用范圍等規定,推動(dòng)制定機關(guān)對標中央改革要求對“超生即開(kāi)除”“超生即辭退”等規定作出修改,根據比例原則督促制定機關(guān)修改完善道路停車(chē)欠費罰款以及特種行業(yè)從業(yè)人員終身禁業(yè)等規定。黨的十八大以來(lái),全國人大常委會(huì )累計推動(dòng)督促制定機關(guān)修改、廢止各類(lèi)規范性文件2.5萬(wàn)余件,有效維護憲法法律權威和國家法制統一。
        七是聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報告日益制度化,社會(huì )影響力持續擴大。2017年以來(lái),全國人大常委會(huì )每年都聽(tīng)取和審議法制工作委員會(huì )關(guān)于備案審查工作情況的報告,實(shí)現了備案審查工作報告制度化、常態(tài)化。持續推動(dòng)地方各級人大常委會(huì )建立健全聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報告制度。2019年,推動(dòng)實(shí)現省級人大常委會(huì )聽(tīng)取和審議工作報告全覆蓋;2021年,實(shí)現設區的市級全覆蓋;2022年,基本實(shí)現縣級全覆蓋。2022年,全國人大常委會(huì )修改地方組織法和全國人大常委會(huì )議事規則,將各級人大常委會(huì )定期聽(tīng)取和審議備案審查工作情況的報告規定為法定職權。2023年制定出臺的關(guān)于完善和加強備案審查制度決定,進(jìn)一步健全和完善了這一制度。
        八是踐行全過(guò)程人民民主,保障人民群眾通過(guò)備案審查制度提出意見(jiàn)、表達訴求、參與監督。備案審查制度為普通公民和社會(huì )組織參與國家法治建設提供了一條有效途徑。有關(guān)國家機關(guān)、社會(huì )組織、企事業(yè)單位、公民認為法規、司法解釋等規范性文件同憲法、法律相抵觸,都可以向全國人大常委會(huì )書(shū)面提出審查建議。2019年,中國人大網(wǎng)開(kāi)通審查建議在線(xiàn)提交平臺,實(shí)現審查建議“一鍵提交”。認真研究處理收到的每一件審查建議,督促糾正了一批人民群眾反映集中、影響老百姓切身利益、直接關(guān)系公民權利義務(wù)的規范性文件。同時(shí),在備案審查工作中加強調查研究,通過(guò)座談會(huì )、論證會(huì )、走訪(fǎng)調研等方式,廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。注重將備案審查工作與代表工作、議案建議辦理工作、基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作聯(lián)系起來(lái),重視發(fā)揮備案審查專(zhuān)家委員會(huì )的作用。
        九是理論研究日趨活躍,學(xué)術(shù)成果不斷涌現。近年來(lái),學(xué)術(shù)界對備案審查制度的研究十分活躍。不少高校,如浙江大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)、吉林大學(xué)、華南師范大學(xué)等高校的法學(xué)院開(kāi)設了備案審查專(zhuān)門(mén)課程,北京航空航天大學(xué)、甘肅政法大學(xué)等成立了專(zhuān)門(mén)的備案審查制度研究中心,不少高校探索開(kāi)展備案審查學(xué)科建設,推進(jìn)專(zhuān)門(mén)教材編寫(xiě),加大備案審查專(zhuān)門(mén)人才培養力度。推出了《備案審查研究》定期出版物和《備案審查研究叢書(shū)》。其他以備案審查制度為研究對象的學(xué)術(shù)著(zhù)作、研究文章也不斷涌現,反映出學(xué)術(shù)界對備案審查實(shí)踐的高度關(guān)注。與此同時(shí),新聞媒體對備案審查制度給予了密切關(guān)注,關(guān)于備案審查典型案例的報道時(shí)常見(jiàn)諸電視新聞、報紙、網(wǎng)絡(luò )等,部分案例引起社會(huì )廣泛關(guān)注,備案審查制度的社會(huì )影響力持續擴大。
        三、完善備案審查制度面臨的挑戰和下一階段著(zhù)力推進(jìn)的工作
        當前,備案審查工作站在了新的歷史起點(diǎn),要清醒地認識到,這項工作還面臨很多困難和挑戰,備案全覆蓋尚未完全實(shí)現,規范性文件法治化、規范化建設還需要進(jìn)一步推進(jìn),備案審查制度機制仍不完善,機構隊伍建設有待加強,備案審查制度建設與黨中央的要求、全面依法治國的需要、人民群眾的期待還有較大差距,一些制約備案審查工作深入開(kāi)展、影響備案審查制度成效發(fā)揮的問(wèn)題仍然存在。立足新起點(diǎn),適應新形勢,加強備案審查工作還需要堅持全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破、整體協(xié)同,從多個(gè)方面著(zhù)力。
        一是全面貫徹落實(shí)全國人大常委會(huì )關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定。全國人大常委會(huì )審議通過(guò)關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定,這是貫徹落實(shí)黨中央部署要求、加強憲法實(shí)施和監督、回應備案審查新形勢新任務(wù)的重要舉措,對于充分發(fā)揮備案審查制度保障憲法法律實(shí)施、維護國家法制統一的重要作用,推動(dòng)備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展,完善具有中國特色的憲法監督制度,助力推進(jìn)全面依法治國,意義重大。它標志著(zhù)備案審查制度建設進(jìn)入了新的歷史階段。進(jìn)一步完善和加強備案審查制度,首先要深刻領(lǐng)會(huì )制定出臺此項決定的重要意義,做好與此項決定有關(guān)制度規定的宣傳解讀工作,切實(shí)貫徹實(shí)施好該決定。
        該決定全面貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于加強憲法實(shí)施監督、完善和加強備案審查制度的重要論述和黨中央一系列部署要求,堅持以人民為中心,堅持和發(fā)展全過(guò)程人民民主,堅持和完善人民代表大會(huì )制度,認真總結黨的十八大以來(lái)備案審查工作取得的實(shí)踐經(jīng)驗,堅持問(wèn)題導向、守正創(chuàng )新,切實(shí)解決備案審查工作面臨的實(shí)際困難和問(wèn)題,積極回應有關(guān)方面的關(guān)切與訴求,細化、補充和完善相關(guān)制度機制,形成一套系統完備的備案審查制度體系,主要包括六個(gè)方面內容:一是明確備案審查工作的指導思想、原則和目標;二是堅持有件必備,進(jìn)一步明確和擴大備案范圍,加強備案工作;三是堅持有備必審,明確合憲性審查的思路和重點(diǎn),完善審查方式和機制,細化審查重點(diǎn)內容;四是堅持有錯必糾,完善糾正和撤銷(xiāo)的程序機制,充分發(fā)揮全國人大常委會(huì )監督作用,增強備案審查糾錯剛性;五是完善聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報告、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)、香港和澳門(mén)特別行政區本地法律備案審查等相關(guān)制度機制;六是對地方人大備案審查工作提出明確要求。
        要進(jìn)一步做好該決定的宣傳解讀和貫徹實(shí)施工作,準確把握決定確定的各項制度和要求,促進(jìn)備案審查工作規范化。進(jìn)一步完善審查工作機制,綜合運用多種審查方式,有效開(kāi)展審查和集中清理工作,著(zhù)力提升備案審查發(fā)現問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力和水平。強化備案審查制度剛性約束,堅決糾正違反憲法法律的規范性文件,維護國家法制統一、尊嚴、權威。進(jìn)一步完善聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報告、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)、香港和澳門(mén)特別行政區本地法律備案審查等制度機制。持續推進(jìn)備案審查工作信息化、智能化建設。更好發(fā)揮備案審查專(zhuān)家委員會(huì )作用,組織專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)題論證,廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。探索在備案審查工作中發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用的方式方法。圍繞堅持全面依法治國、推進(jìn)法治中國建設,加強備案審查理論研究和話(huà)語(yǔ)體系建設,推動(dòng)有關(guān)方面組織編寫(xiě)備案審查首部專(zhuān)門(mén)教材。加強備案審查制度和工作的宣傳解讀,及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)備案審查工作情況和典型案例。
        二是修改完善監督法中備案審查有關(guān)規定,為各級人大常委會(huì )持續推進(jìn)備案審查工作提供更為完善的制度支撐。2006年監督法頒布實(shí)施,專(zhuān)章對各級人大常委會(huì )備案審查工作的職權、范圍等作出規定。地方各級人大常委會(huì )積極貫徹落實(shí)監督法有關(guān)規定,普遍建立備案審查制度機制,為備案審查工作開(kāi)展提供了重要的制度支持。黨的十八大以來(lái),地方各級人大及其常委會(huì )的立法和監督工作蓬勃開(kāi)展,備案審查實(shí)踐不斷取得新進(jìn)展。為更好適應新時(shí)代人大監督工作需要,2023年全國人大常委會(huì )啟動(dòng)監督法修改工作,結合工作實(shí)際,對地方人大規范性文件備案審查的范圍、審查方式、審查標準、審查程序、糾正處理等內容開(kāi)展深入研究論證,將進(jìn)一步完善備案審查制度機制,拓展備案范圍,豐富審查方式,細化審查內容標準,完善糾錯機制,為地方各級人大常委會(huì )有效、深入推進(jìn)備案審查工作提供更加有力的制度支持和保障。
        三是以貫徹落實(shí)關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定為契機,以數據庫建設為切入口,推動(dòng)地方加快備案審查制度建設。圍繞貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“把所有規范性文件納入備案審查范圍”“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”等要求,全國人大常委會(huì )推動(dòng)各省、自治區、直轄市人大常委會(huì )以貫徹落實(shí)備案審查決定為契機,以省級法規規章規范性文件數據庫建設為切入口,加快開(kāi)展規范性文件備案審查制度建設,參照有關(guān)決定內容盡快制定或者修改本地區規范性文件備案審查的規定,深化備案審查制度建設成果。2024年1月29日,全國人大常委會(huì )辦公廳向各省、自治區、直轄市人大常委會(huì )印發(fā)《關(guān)于認真貫徹落實(shí)黨的二十大精神和全國人大常委會(huì )有關(guān)決定要求加強備案審查制度建設的通知》,要求地方認真貫徹落實(shí)黨的二十大精神,貫徹全國人大常委會(huì )有關(guān)決定要求,加強本地區規范性文件備案審查制度建設,按照決定相關(guān)要求抓緊制定完善本地區有關(guān)規范性文件備案審查的地方性法規。為做好對地方人大常委會(huì )制定或者修改相關(guān)法規的指導工作,推動(dòng)地方建立健全相對統一規范的備案審查制度,全國人大常委會(huì )法工委組織重慶、浙江、廣東、寧夏四個(gè)試點(diǎn)地方研究起草了《地方各級人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )規范性文件備案審查條例(草案)》的參考范本,供地方在工作中參考借鑒。通過(guò)推動(dòng)地方規范性文件數據庫和備案審查制度建設,探索將地方各級國家機關(guān)制定的各類(lèi)規范性文件納入備案審查范圍,實(shí)現所有規范性文件向社會(huì )公開(kāi)并依法接受監督,促使制定機關(guān)依法規范行使規范性文件的制定權,從制度上破解規范性文件治理難題,打通備案審查制度建設“最后一公里”,保障憲法法律得到有效遵守和執行。
        習近平總書(shū)記深刻指出,推進(jìn)全面依法治國是一項長(cháng)期而重大的歷史任務(wù),是一場(chǎng)深刻的社會(huì )變革和歷史變遷。備案審查作為一項具有中國特色的憲法監督制度,必須始終堅持黨的領(lǐng)導和正確政治方向,圍繞加強憲法實(shí)施和監督,持之以恒、久久為功,為新征程推進(jìn)全面依法治國的目標不懈努力,為助力更高水平的法治中國建設作出積極貢獻。
       ?。ㄗ髡呦等珖舜蟪N瘯?huì )法制工作委員會(huì )副主任)
      編 輯: 劉海濱
      責 編: 于浩

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